El orden internacional después de Hamburgo

Por Alberto Hutschenreuter*

Recientemente, en la ciudad alemana de Hamburgo se realizó el encuentro del Grupo de los 20, que congrega a los principales países industrializados y actores emergentes del globo. Si bien los temas centrales del denominado G-20 son de naturaleza económica-financiera, con los años la agenda se ha ido pluralizando, al punto que en esta ocasión el “issue” que finalmente sobresalió fue la ecología, es decir, el apoyo de 19 países a las políticas de “orden ambiental” y el rechazo de Estados Unidos al mismo.

La convocatoria fue también oportunidad para el primer encuentro entre varios mandatarios, siendo sin duda la reunión Trump-Putin la que más atención y expectativa concentró.

Frente al casi hundimiento del multilateralismo, el G-20 aparece como un superviviente que intenta asirse a mínimos de orden o gobernanza internacional. Considerando que en el foro se dan cita actores que concentran el 80 por ciento de la población mundial, el 80 por ciento de la economía global y el 75 por ciento del comercio del orbe, sin duda el grupo es lo más próximo a un “poder ejecutivo internacional”.

Pero ello no implica un gobierno internacional: nada más supone una reunión de hombres con poder (no todos, claro) que podrían lograr acuerdos “moderadores” en diferentes cuestiones, por caso, induciendo a que se establezcan ceses de fuego o treguas en zonas de guerra o incluso en temas “extraños” al grupo, por ejemplo, reducción de armamentos.

Pero nada más, pues las decisiones que se adoptan en el G-20 no son vinculantes. En este sentido, aunque el poder internacional está más “representado” en este grupo, en el que también participan Estados invitados y organizaciones internacionales, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU concentran poder real, más allá que hoy este cuerpo no incluye actores que han construido poder.

Pero tampoco “nada más” porque la defensa y promoción del interés nacional y la autoayuda continúan y continuarán siendo realidades de un mundo dividido (y relacionado) entre “unidades políticas, cada una de las cuales reivindica el derecho de hacerse justicia a sí misma y de ser la única dueña de la decisión de combatir o de no hacerlo”, según la precisa definición de Raymond Aron.

Esta realidad resulta inmodificable, y es la que explica por qué las relaciones internacionales son relaciones de poder y de intereses antes que relaciones de derecho y de cooperación. En estos términos, “homologar” el medio internacional al medio interno, es decir, que las unidades o partes tengan un centro o dirección y que las instituciones y el derecho controlen al poder y no a la inversa, es impensable.

En otras palabras y ampliando, “salir del orden de Estados”, esto es, “reducir” los conceptos de soberanía, estatalidad, independencia, autoayuda, etc., para dar lugar a lo que Robert Haass denomina “Orden Mundial 2.0” en el que los Estados, sobre todo los preeminentes, asumen obligaciones hacia los demás, contando para ello con normativas más estrictas en segmentos clave para la seguridad internacional, por caso, en el de las armas de destrucción masiva, no parece un hecho que pueda alcanzarse. Aunque resulten inadecuados los patrones sobre los que se apoya el viejo “Orden Mundial 1.0”, es decir, el mundo de la denominada “soberanía westfaliana” (estado, independencia, autoidentidad, autoayuda, no injerencia), habrá que encontrar estrategias dentro de este orden.

Sin duda que “nuevas realidades” de alguna manera han “moderado” los conceptos clásicos, por caso, la profusión de las interdependencias, la globalización y las crecientes interconexiones; pero ninguna lo ha hecho al punto de amenazar la soberanía del Estado, como bien sostiene en un reciente artículo en la revista Foreign Affairs el experto Or Rosemboin.

Por el contrario, durante el siglo XXI y particularmente durante los últimos años, el mundo asiste a un fortalecimiento de aquellos conceptos clásicos en las relaciones internacionales: la valoración territorial, el interés nacional, la acumulación militar, el patriotismo, el prestigio, etc.

Consideremos por un momento qué podría implicar, de acuerdo a un “orden mundial superior”, reducir el concepto de autoayuda para Estados preeminentes o potencias medias en el segmento de las armas nucleares.

Significa que Estados Unidos y Rusia avanzarían hacia un umbral que los deje al borde de la desnuclearización de su amparo nacional. ¿Es dable este escenario? Sabemos que la respuesta es negativa: los dos países han avanzado significativamente en la reducción del arsenal pero nunca quedarían en una “situación anti-estratégica”, es decir, sin activos mayores en materia de autoayuda, deferencia, disuasión y persuasión (“suasión”, diría Edward Luttwak).

Asimismo, significa que Israel renunciaría a su armamento con el fin de evitar que otros países de la región se nuclearicen y, en ese estado de paridad estratégica, sus oponentes se sientan “reparados” en relación con el sentimiento árabe de humillación que tradicionalmente supuso la superioridad militar israelí. De nuevo, sabemos que ello no sucederá porque Israel jamás renunciará al último activo que asegura su misma supervivencia.

En otra cuestión, un “orden superior” exigiría que la OTAN y Rusia descompriman el grado de tensión que existe entre el Báltico y el Mar Negro, donde cayó una “cortina de armamentos”, y ambos renuncien a sus fines: la OTAN a la “prevención anti-imperial o revisionista” que le otorga el “derecho de victoria” en la Guerra Fría; Rusia a su preponderancia en su “extranjero inmediato”, particularmente en los países más reluctantes a ella (parte de Ucrania, Georgia, etc.).

Pero sabemos que ello no ocurrirá: un replanteo de la OTAN, es decir, su desconcentración en las adyacencias de Rusia, implicaría no solo una sensible re-ganancia de poder para este país, sino la alteración de los “dividendos de la victoria” en la Guerra Fría. En cuanto a Rusia, la renuncia a ejercer influencia y vigilancia en las ex repúblicas soviéticas significaría desistir de una histórica “rutina geopolítica” que equilibró su debilidad territorial, esto es, los frentes de ingreso hacia sus ricas profundidades.

Un orden superior significaría que tanto los Estados poderosos como los que no lo son quedarían sujetos al cumplimiento irrestricto de toda sentencia del Tribunal Penal Internacional, es decir, a acatar decisiones emanadas de dicho tribunal contra una persona de un Estado. Pero sabemos que existe un “justicia internacional selectiva” en este segmento, puesto que difícilmente alguno de los poderes dominantes del Consejo de Seguridad de la ONU, a cuya instancia actúa el Tribunal, desprotegerá a un dirigente o funcionario “suyo”.

Asimismo, dicho orden debería “pluralizar” el deber de intervención a todos los Estados (invadidos por otros, bajo guerra civil, con incompatibilidades nacionales, etc.), sin excepción. Pero sabemos que aquí también existen “intervenciones selectivas” en función del poder del Estado a intervenir, como así de la importancia geopolítica que reviste el mismo. Sabemos que difícilmente se considerará una intervención en un Estado preeminente, por caso, resulta impensable una intervención internacional en China para salvaguardar los derechos del pueblo tibetano; o una intervención en “plazas anti-geopolíticas” del globo, es decir, territorios donde no se encuentran en juego intereses de poderes mayores.

Podríamos continuar con casos donde la soberanía, el poder, los intereses, la independencia, etc., restringen severamente (cuando no directamente paralizan) cualquier posibilidad relativa con ir más allá de dichos conceptos, es decir, dejar atrás el orden clásico y conocido.

Semejante posibilidad supone desconsiderar las diferencias que existen entre “las aspiraciones morales de una nación en lo particular con las leyes morales que gobiernan el universo”. Según el creador de este (quinto) principio del realismo político, Hans Morgenthau, “Todas las naciones sufren la tentación de cubrir sus aspiraciones particulares con los ropajes de propósitos morales universales. Una cosa es saber que las naciones están sujetas a la ley moral; otra muy distinta pretender saber lo que son el bien y el mal en las relaciones entre las naciones (…) Es exactamente el concepto de interés definido en términos de poder el que nos salva de los excesos morales y la locura política. Porque si miramos a todas las naciones y las comprendemos como entidades políticas que persiguen sus respectivos intereses, definidos en términos de poder, estamos en aptitud de hacerles justicia a todas. Y gozamos de esa capacidad en un doble sentido: en el de juzgar a las demás naciones como juzgamos a la propia; una vez habiéndolo hecho así, en el de proseguir políticas que respeten los intereses de las demás naciones, a la vez que protegemos y promovemos los de la propia”.

En breve, intentar cambiar el orden conocido por lo que deseamos sea un orden internacional será un esfuerzo fútil. Las únicas posibilidades de lograr un nuevo orden es considerando y trabajando las experiencias. Y las únicas experiencias de orden perdurable han sido aquellas basadas en el equilibrio de poder y el aporte de “bienes públicos globales”, es decir, regímenes o canales que permitan administrar diferencias entre Estados.

El problema del mundo de hoy es que no existe equilibrio de poder ni consenso entre los actores preeminentes, mientras que algunos de dichos bienes ya son inadecuados, su proveedor, Estados Unidos, no parece dispuesto a continuar sosteniéndolos y nadie se encuentra en condiciones de relevarlo.

Por ello, la reunión del G-20 en Hamburgo solo quedará en la historia por los disturbios en la ciudad, el encuentro entre los mandatarios de Rusia y Estados Unidos, el “19-1” y alguna que otra graciosa anécdota. Por lo demás, es decir, alguna idea sobre cómo estructurar un nuevo orden, solo crisis, retórica y “punto muerto”.

*Doctor en Relaciones Internacionales (summa cum laude, USAL). Posgrado en Control y Gestión de Políticas Públicas ( FLACSO). Profesor Titular de Geopolítica en la Escuela Superior de Guerra Aérea. Ex profesor en la UBA. Fue Director del Ciclo Eurasia en la Universidad Abierta Interamericana. Ha sido director del medio Equilibrium Global. Columnista y colaborador en revistas especializadas nacionales e internacionales. Autor del libro “La política exterior rusa después de la guerra fría” (2011), “La Gran Perturbación. Política entre Estado en el siglo XXI” (2014). Coautor de Debate Internacional, Escenarios actuales” (2014),  y El Roble y la Estepa, Alemania y Rusia desde el siglo XIX hasta hoy (2016).

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